Organisations internationales : un organe interne de règlement des différends est-il obligatoire ?
Il existe actuellement plus de 300 organisations internationales (OI) dans le monde : ONU, OMC, OIT, FAO, UNESCO, OMS, Banque mondiale, FMI, CICR, Organisation météorologique mondiale, Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, AIEA, CPI, Tribunal international du droit de la mer… L’immunité juridictionnelle dont elles jouissent les exclue de l’application des droits nationaux et européens en cas de conflits internes ou externes[1]. En interne, sont concernés quelque 200.000 fonctionnaires internationaux qui répondent à des droits et des devoirs propres à leur organisation[2]. Les conflits externes concernent toutes les tierces parties qui interagissent avec elles[3]. Le règlement de ces deux catégories de conflits potentiels est souvent opaque. Pour cela, chaque organisation internationale doit se doter d’un organe interne de règlement des différends. Des systèmes de médiation ad hoc se développent peu à peu[4].
Que dispose le droit international et européen ?
La section 31 a) de la Convention des Nations Unies sur les immunités et privilèges des institutions spécialisées du 21 novembre 1947 dispose que « chaque institution spécialisée devra prévoir des modes de règlement appropriés pour : a) Les différends en matière de contrats ou autres différends de droit privé dans lesquels l’institution spécialisée serait partie ». Un tel organe est donc obligatoire au regard du droit international.
De surcroît, en droit de l’UE, le droit à un recours effectif et le droit d’accès à un tribunal impartial, énoncé par les articles 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE[5] et les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), implique l’existence d’un mécanisme de règlement des différends au sein des organisations internationales présentes sur le continent.
Les OI jouissent-elles d’une immunité juridictionnelle totale ?
En vertu du principe d’immunité juridictionnelle octroyé aux organisations internationales, les justiciables ne peuvent, en principe, pas faire valoir leurs préjudices en justice[6]. Les juridictions et autorités publiques nationales et européennes ne disposent d’aucun pouvoir coercitif à l’encontre des OI. Elles ne peuvent ainsi pas être citées à comparaître, appelées à témoigner ou être condamnées, et aucun jugement ne peut être exécuté contre elles.
Cependant, certaines juridictions nationales se sont permises de lever l’immunité lorsque des voies de recours n’étaient pas considérées comme étant suffisantes pour protéger, concernant notamment le licenciement d’agents des organisations ou ambassade[7].
Ainsi, pour admettre le principe de l’immunité, il faut s’assurer de l’existence au sein de toute organisation internationale d’un recours de nature juridictionnelle comportant des garanties d’impartialité et d’équité[8].
Ainsi, même si elles bénéficient d’une immunité de juridiction, les organisations internationales doivent respecter la section 31 a) de la Convention des Nations Unies sur les immunités et privilèges des institutions spécialisées du 21 novembre 1947, qui impose d’établir un mécanisme de règlement des différends concernant les contrats ou autres litiges de droit privé dans lesquels les institutions spécialisées sont parties.
- Hypothèse 1 : Instaurer une commission d’arbitrage
Une commission d’arbitrage peut régler les litiges relatifs à la réglementation du personnel. Elle est généralement composée de représentants du personnel, des administrations publiques, du président ou secrétaire général de l’institution et d’un président, personnalité indépendante, nommée par le conseil d’administration de l’organisation.
Elle doit être saisie dans un délai prédéterminé et prendre ses décisions à la majorité de ses membres. Leur mission peut être bénévole ou rémunérée. Cette hypothèse consiste donc à déterminer la compétence ratione materiae de la commission d’arbitrage de manière à apprécier tous les conflits pertinents[9].
Une telle commission d’arbitrage nécessite de mobiliser des arbitres pour chacun des dossiers dont elle serait saisie. La procédure risque d’être longue, le temps de nommer et de réunir les personnes concernées, fixer un calendrier, coordonner les arbitres, adopter une décision. Une alternative serait de recourir à des juridictions arbitrales extérieures, à l’instar de la Chambre Arbitrale Internationale de Paris (CAIP), mais elles ne sont pas adaptées aux organisations internationales. De surcroît, se posera rapidement la question de la rémunération des arbitres s’ils sont amenés à traiter régulièrement des dossiers de contestation.
- Hypothèse 2 : Insérer une clause attributive de juridictions au sein des conventions avec les tierces parties
Pour résoudre les différends liés aux subventions, les OI peuvent envisager d’insérer une clause attributive de juridiction au sein des conventions avec les tierces parties.
Une clause attributive de juridiction est une disposition contractuelle dans laquelle les parties conviennent de confier le règlement d’un litige à une juridiction qui n’est pas légalement compétente pour en connaître, qu’il s’agisse de compétence d’attribution ou de compétence territoriale.
Cela consisterait à attribuer, par exemple, la compétence à une juridiction nationale selon le lieu d’exécution de la subvention. En droit français ou allemand, les conflits liés aux institutions publiques reviennent principalement à la juridiction administrative.
En droit français, l’article R312-1 du code de justice administrative dispose que « Lorsqu’il n’en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l’autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée. Lorsque l’acte a été signé par plusieurs autorités, le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel a son siège la première des autorités dénommées dans cet acte ». Les contrats de droit public sont aussi du ressort de la juridiction administrative[10]. A titre de comparaison, en droit allemand, l’article 40 de l’Ordonnance sur la juridiction administrative dispose que « (1) La voie de droit administratif est ouverte pour tous les litiges de droit public de nature non constitutionnelle, dans la mesure où les litiges ne sont pas expressément attribués à une autre juridiction par une loi fédérale »[11]. Cependant, ces dispositions de droit français et de droit allemand se réfèrent exclusivement aux autorités publiques nationales, non aux organisations internationales.
En ce sens, la compétence pour statuer sur un litige relatif à une OI reviendrait au juge administratif. Cette hypothèse peu envisageable nécessiterait d’amender les dispositions législatives et réglementaires pour élargir la compétence des juridictions nationales. Cela ouvrirait la possibilité de poursuivre de contentieux contre les organisations internationales devant les juridictions nationales, mettant à mal leur immunité.
Les avantages de cette hypothèse résident dans le fait que la justice étatique offre un cadre juridique formel et reconnu. Toutefois, le recours aux juridictions internes est peu réaliste puisqu’il conduirait l’OI à écarter son immunité judiciaire et à se soumettre aux procédures et droits nationaux. En outre, il serait risqué d’accorder le pouvoir à un juge national de s’ingérer dans le fonctionnement interne d’une OI.
- Hypothèse 3 : Créer un médiateur indépendant au sein de l’OI
À la lumière des hypothèses présentées au sein du tableau comparatif ci-dessous des mécanismes de résolution des différends au sein des institutions internationales, il convient d’envisager la création d’un médiateur indépendant – ou ombudsman – qui traiterait tout litige opposant l’OI à un tiers,. Les décisions du médiateur seraient susceptibles de recours devant une commission de recours propre à l’OI.
Ce type de modèle est celui opté par l’Organe de règlement des différends (ORD) au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Au sein de l’ORD, la procédure[12] est divisée en trois étapes : une phase de consultation afin de parvenir à un règlement amiable, la phase contentieuse et une phase d’appel. L’Organe veille à ce que tous les rapports remis lors de la procédure soient respectés par les États-membres. En bénéficiant d’un cadre institutionnel solide, marqué par une procédure claire et détaillée, l’OMC illustre l’efficacité de son organe de règlement des différends. Cette référence pourrait constituer une source d’inspiration pour l’établissement d’un mécanisme adapté au règlement des différends opposant les OI à des tiers, notamment dans les cas de subventionnements aux bénéficiaires et aux centrales.
Les litiges opposant les OI à des tiers peuvent impliquer des considérations juridiques, financières et/ou administratives. L’existence d’une médiation ad hoc permettrait de bénéficier d’un regard et d’une expertise externes, recherchant un compromis à moindres coûts et une issue équitable. L’accès à un médiateur externe permettrait aux tiers de bénéficier de conseils juridiques impartiaux et transparents et à l’OI d’éviter que les conflits ne s’enveniment.
Cette troisième hypothèse consiste à proposer la création d’un mécanisme de règlement des différends articulé autour d’un médiateur et, en cas d’échec, d’une commission des recours. Ces instances seraient compétentes pour traiter tous les conflits opposant l’OI à des tiers.
La spécificité de la création de ce mécanisme de résolution des conflits tient à l’instauration d’un médiateur au sein d’une procédure ad hoc
Le médiateur joue un rôle essentiel en aidant les parties à trouver un terrain d’entente à tout différend. Ce processus encourage la communication ouverte, stimule les solutions collaboratives et garantit la confidentialité des échanges.
Par conséquent, afin de traiter tous les différends liant une organisation internationale à un tiers, il est recommandé de mettre en place une Médiation et une commission de recours.
Aurélien RACCAH
Tableau comparatif des mécanismes de règlement des différends
| Institutions | Organe de règlement des différends | Règlement | Procédure | Médiation |
| Organisation des Nations-Unies (ONU) | L’ONU dispose d’un voie de recours propre aux contentieux de droit public : Tribunal du contentieux administratif des Nations-UniesTribunal d’appel des Nations-Unies | Statut et Règlement du personnel de l’ONU : Chapitre XI -Article 11.1[13] | Procédure de conciliation préalable obligatoire avant la saisine du système interne En cas d’échec de toute tentative de règlement, saisine du Tribunal du contentieux administratif des Nations-Unies Possibilité d’interjeter appel devant le Tribunal d’appel des Nations-Unies | Charte des NU : Article 33. Directives des Nations Unies pour une médiation efficace[14] Les missions de bons offices et de médiation sont effectuées par le Secrétaire général et ses représentants et envoyés, que ce soit à la demande des parties, à l’initiative du Secrétaire général ou en réponse à une demande formulée par le Conseil de sécurité ou l’Assemblée générale. |
| Organisation Mondiale du Commerce (OMC) | L’OMC dispose d’un Organe de règlement des différends (ORD) pour le règlement des litiges commerciaux. | Mémorandum d’accord sur le règlement des différends : Annexe 2 – Accords du Cycle d’Uruguay[15] | Procédure de règlement à l’amiable par voie de consultation, ou voie volontaires (médiation, bons offices) En cas d’échec de tentative de règlement, phase contentieuse. Institution d’un Groupe Spécial qui aura vocation à régler le litigeAdoption du rapport par le Groupe Spécial Possibilité d’interjeter appel devant l’Organe d’Appel – Il va s’assurer de la mise en conformité du droit de l’OMC | Article 5.6 du mémorandum d’accord : Le Directeur général de l’OMC pourra, dans le cadre de ses fonctions, offrir ses bons offices, sa conciliation ou sa médiation en vue d’aider les Membres à régler leur différend[16] |
| Union Européenne (UE) | Les actes des institutions européennes sont suceptibles d’être contestés uniquement par les institutions elles-mêmes, les Etats membres ou les personnes qui sont directement et individuellement concernées, devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Concernant les fonctionnaires de l’UE, de 2004 à 2016, le Tribunal de la fonction publique de l’UE (TPFUE) a eu pour mission de trancher les litiges entre l’Union européenne et ses agents. En 2016, les compétences du Tribunal de la fonction publique ont été aborbées par le Tribunal de l’UE. | Article 263 TFUE : recours en annulation contre les actes de l’UE. Article 257 §1 du TFUE permet de créer des juridictions spécialisées[17]. | Phase écrite Le requérant doit ouvrir la procédure en déposant une requête auprès du greffier du Tribunal. Phase orale La phase orale de la procédure permet aux juges d’interroger les représentants des parties. Règlement à l’amiable Le Tribunal peut, à tout stade de la procédure, encourager et aider les parties à trouver un règlement à l’amiable. | Directive de médiation Art 3 : «médiateur», tout tiers sollicité pour mener une médiation avec efficacité, impartialité et compétence, quelle que soit l’appellation ou la profession de ce tiers dans l’État membre concerné et quelle que soit la façon dont il a été nommé pour mener ladite médiation ou dont il a été chargé de la mener. » |
| Commission des NU pour le droit commercial international (CNUDCI) | Arbitrage commerce internationalMédiation commerce international | Règlement d’arbitrage de la CNUDCI Convention de Singapour pour la médiation | Convention de Singapour art 2.3 : « Le terme «médiation» désigne un processus, quels qu’en soient la dénomination ou le fondement, par lequel les parties cherchent à parvenir à un règlement amiable de leur différend avec l’aide d’un ou de plusieurs tiers («le médiateur») qui n’ont pas le pouvoir de leur imposer une solution. » | |
| Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA) | 3 modes de résolution des conflits : ArbitrageMédiation ou conciliation judiciaireMédiation conventionnelle[18] | Le traité OHADA a adopté le 23 novembre 2017 l’acte uniforme relatif à la médiation (AUM[19]). | Art 1er AUM : Définition de la médiation. Article 4 : La partie la plus diligente met en œuvre une convention de médiation. Article 5 : désignation des médiateurs : « les parties choisissent le ou les médiateurs d’un commun accord ». |
[1] Guillaume LE FLOCH, Organisation judiciaire internationale, JurisClasseur Droit international, Fasc. 215, 27 avril 2022.
[2] David RUZIE, De l’obligation de réserve des fonctionnaires internationaux et des conditions de leur licenciement. A propos de l’affaire Klarsfeld, in Annuaire français de droit international, volume 16, 1970. pp. 417-428.
[3] Christian DOMINICE, Observations sur le contentieux des organisations internationales avec des personnes privées, in Annuaire français de droit international, volume 45, 1999. p. 623.
[4] Barbara J. DAWSON, Seeking success in international mediation, in Litigation, Vol. 42, No. 2, Resolutions (Winter 2016), p. 18.
[5] L’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE : « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter ».
[6] Christian DOMINICE, ONU et autres organisations internationales, Observations sur le contentieux des organisations internationales avec les personnes privées, Annuaire de droit international XLV, 1999, CNRS Editions, Paris, p. 623.
[7] Soc. 25 janv. 2005, no 0441.012, D.2005.1540, note Viangalli ; JDI2005.1142, note Corbion ; Rev. crit. DIP 2005.477, note Pingel ; Dr. soc. 2005.914, note Jault. –V. aussi, Soc. 13 mai 2014, no 12-23.805.–Sur les réticences de la Cour de cassation à confronter les immunités de juridiction à l’article 6, V. Rapp. De la Cour de cassation 1995, p.418. ANGELET et WEERTS, Les immunités des organisations internationales face à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, JDI 2007.3.
[8] Soc. 11 févr. 2009, UNESCO, no 07-44.240
[9] J. Salmon (éd.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, 2001, p. 218.
[10] Article R312-11 du CJA.
[11] § 40 VwGO – Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges: „(1) Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind“.
[12] Annexe 2 des Accords sur l’OMC – Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends
[13] Statut et Règlement du personnel de l’ONU p.86
[14] V. aussi Convention pour les règlements pacifiques des conflits internationaux, 1908 la Haye, Titre II « Des bons offices et de la médiation » Art 8 : « (…) En cas de différend grave compromettant la paix, les États en conflit choisissent respectivement une Puissance à laquelle ils confient la mission d’entrer en rapport direct avec la Puissance choisie d’autre part, à l’effet de prévenir la rupture des relations pacifiques. »
[15] Mémorandum d’Accord sur les Règles et Procédures Régissant le Règlement des Différends– V. aussi Organigramme de l’Organisation
[16] V. aussi « Les solutions mutuellement convenues », MODULE DE FORMATION AU SYSTÈME DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS: CHAPITRE 8
[17] Traité sur le fonctionnement de l’UE – V. aussi Règlement de procédure du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne – V. aussi Rapport annuel 2023 de la Cour de justice de l’Union européenne.
[18] V à ce sujet : LES MODES ALTERNATIFS DE REGLEMENT DE CONFLITS (MARC) EN OHADA, 17 et 18 mars 2009, p. 10
[19] Acte uniforme relatif à la médiation Ohada, adopté le 23 novembre 2017